政府采購是為滿足社會公共需求而進(jìn)行的采購活動，雖然政府采購的公共本質(zhì)決定其必須實(shí)現(xiàn)多種目標(biāo)，發(fā)揮多方面的作用，但是，作為一種購買行為，與其他采購一樣，政府采購的首要任務(wù)還是“買東西”，是恰當(dāng)?shù)貪M足政府為履行公共職責(zé)而產(chǎn)生的對貨物、服務(wù)和工程的需求。而達(dá)成這樣的目標(biāo)，必須從做好采購需求和采購預(yù)算源頭控制開始。
一、樹立必要功能觀念，堅(jiān)持一切從必要出發(fā)
從采購學(xué)原理來看，各種采購行為，都是源于采購主體對于某種產(chǎn)品或服務(wù)的需要，本質(zhì)上是源于獲得某種特定“功能”。功能是事物內(nèi)部能夠發(fā)揮某種特定作用的能力，如手表的基本功能是安全、準(zhǔn)確、方便地提供時(shí)間信息；手機(jī)的基本功能是通訊和信息記錄。人們的采購行為表面看是某種形式的產(chǎn)品和服務(wù)，而實(shí)質(zhì)是某種特定的功能。由于資源的有限性，人們通常只采購必要功能。即采購有客觀需求、采購費(fèi)用在支付能力范圍以內(nèi)、在多種需求中必要程度和相對效益高的功能。因此，采購者在采購過程中，必須處理好的基本問題是：一是必須確定和保障必要功能。通過必要功能分析，發(fā)現(xiàn)并確立必要功能，保障采購主體對功能的需求。二是剔除不必要功能。通過功能分析，不斷發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)條件下不必要的功能，避免不必要功能的采購和不必要的開支。三是以盡可能低的成本，實(shí)現(xiàn)社會公共所必要的功能?？傊员M可能低的成本獲得必要的功能，是實(shí)現(xiàn)采購優(yōu)化最重要的標(biāo)志。
與其他采購一樣，政府采購源于履行社會公共職責(zé)而產(chǎn)生的功能需求。雖然政府采購還需要實(shí)現(xiàn)其他如調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)平衡、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等特定作用，但首先是為了獲得社會公共所要求的必要功能。包括通過功能分析，確保政府履行職責(zé)的必要功能；剔除政府采購可能出現(xiàn)的多余和過剩功能，避免支付不必要的費(fèi)用；以盡可能少的開支獲得必要的功能。例如一些政府部門蓋豪華大樓，花費(fèi)巨大，多出許多支出。事實(shí)上，政府的工作質(zhì)量、效率，政府的公平、正義，與辦公大樓的豪華程度并不一定成正比。相反，奢侈豪華的政府大樓可能破壞政府形象，增加社會公眾的反感。再如過去一些政府部門使用高功率的豪華汽車，不僅超出了社會公眾的要求和承受能力，而且增加能耗和空氣污染，其超高速行駛的功能會因公路限速不能發(fā)揮，還會形成潛在的交通安全隱患，顯然屬于過剩、多余、沒有必要的功能。事實(shí)上，從我國目前的情況看，政府采購中經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況：一方面，必要功能沒有及時(shí)采購，一些為社會公共所需要的功能不能得到有效保障；另一方面，大量的多余、過剩功能被自覺不自覺地采購的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
因此，科學(xué)的政府采購管理應(yīng)該從源頭開始，必須緊緊圍繞必要功能，一切從“必要”出發(fā)，切實(shí)解決好政府采購什么、采購多少、為何采購、為誰采購等一系列問題，從而保障社會公共必要的功能，剔除多余和不必要的功能，使政府采購成為優(yōu)化需求組合、控制奢侈浪費(fèi)的有效“閘門”。
二、以必要功能分析為核心，加強(qiáng)政府采購需求評估和規(guī)劃
政府采購必須一切從必要出發(fā)，有效保障社會公共必要功能需求的采購。但是，社會公共需求通常多種多樣、紛紜復(fù)雜，界定哪些是社會公共必要功能，哪些屬于多余、不必要的功能，并不是一件容易的事情，而是需要明確的依據(jù)。只有圍繞功能必要與不必要的主題，通過科學(xué)思維與方法，對政府工程、貨物和服務(wù)的實(shí)際需求進(jìn)行論證和規(guī)劃，才能準(zhǔn)確地進(jìn)行必要功能定位，并在必要功能評價(jià)和整合的基礎(chǔ)上，制訂科學(xué)的采購需求規(guī)劃。從采購原理與政府性質(zhì)綜合考慮，確定政府采購必要功能的思路主要包括以下幾個(gè)方面。
（一）以采購人公共職責(zé)為依據(jù)確定必要功能
我國采購人包括政府機(jī)關(guān)、公共事業(yè)單位及相關(guān)社會團(tuán)體，其采購行為都是為履行特定的公共職責(zé)而開展的。因此，履行公共職責(zé)而產(chǎn)生的工程、貨物和服務(wù)等方面的功能需求，是確定政府采購需求的根本依據(jù)。包括明確界定各采購人的公共職責(zé)，評估其完成職責(zé)的必要功能需求，如功能的定義和類型、功能的性質(zhì)、是否屬于公共需要、功能需求的數(shù)量和時(shí)間等。在必要功能需求分析中，最重要的是從履行公共職責(zé)的需要出發(fā)，使功能需求定位在“必要”和“恰當(dāng)”的狀態(tài)。圍繞“必要”和“恰當(dāng)”，不斷添加和補(bǔ)充不足功能，如一些地方中小學(xué)校舍破舊，教學(xué)設(shè)備短缺，必須納入必要功能采購規(guī)劃，滿足正常的教學(xué)需要；不斷清理和剔除不必要功能，如一些地方和部門脫離公眾要求、動轍蓋豪華辦公樓，購豪華汽車，顯然是多余、不必要的功能，必須清理和剔除。
（二）以采購成本為依據(jù)確定必要功能
功能必要與不必要，不僅取決于對功能的需求，也取決于獲得功能的成本高低，即支付能力和相對效益。實(shí)際上，公共所需要功能的質(zhì)量與數(shù)量，也是相對成本支付能力而言的。有些功能雖然也有必要，但開支過大，屬于公共支出難以承受的項(xiàng)目，同樣屬于不必要功能。如目前狀況下，如果全民均能接受免費(fèi)教育或免費(fèi)醫(yī)療，也是一種公共需求，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會條件下，政府財(cái)政很難全部承擔(dān)，因此，義務(wù)教育以外的教育目前還是一種非公共采購的必要功能。此外，以采購成本確定必要功能，也存在一個(gè)比較成本效益標(biāo)準(zhǔn)。有些功能雖然是社會公共所需要的，但是相對于付出的代價(jià)而言卻得不償失，也是不必要功能。如一些地方為美化城市夜景，不惜裝飾大量的燈具，耗費(fèi)大量能源，甚至產(chǎn)生多種污染，同樣屬于不必要功能。
（三）以功能必要度為依據(jù)確定必要功能
各采購人為履行公共職責(zé)，總會有多種多樣的功能需求，而公共經(jīng)費(fèi)是有限的。因此，確定必要功能，還必須根據(jù)必要程度的不同，按輕重緩急的順序，優(yōu)先采購公共必須的、緊急的功能，再考慮暫時(shí)并不急需的功能。如一些單位不及時(shí)滿足一些為公共所急需的功能，而熱衷于采購供自身奢侈享受的樓堂館所或高檔豪華消費(fèi)品，顯然不符合必要度原則。
（四）從動態(tài)角度考慮和確定必要功能
政府采購中的功能必要與不必要，并不是絕對的、一成不變的。社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公共需求不斷變化，功能的需求也會因時(shí)間地點(diǎn)不同而不斷發(fā)生變化。如目前九年制義務(wù)教育是公共采購中的必要功能，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今后高中甚至高等教育也會變成公共必要的功能。同樣，對于一些地方而言是公共必要的功能，在另一些地方可能是多余的、不必要的功能。
通過對必要功能的分析、整理和規(guī)劃，完成對政府采購需求的評價(jià)，最后制定政府采購需求規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)政府采購管理科學(xué)化的必然步驟。正如人們所普遍認(rèn)知的結(jié)果：事前的、計(jì)劃上的節(jié)約，才是最大的節(jié)約。
三、建立公共產(chǎn)品使用和采購標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施采購標(biāo)準(zhǔn)控制
政府采購除了按正常程序進(jìn)行功能需求評估以外，在日常采購中，對于一些重要的且經(jīng)常性采購的產(chǎn)品與服務(wù)，應(yīng)該制訂使用和采購標(biāo)準(zhǔn)。如有些國家對政府公務(wù)用車的功率要求控制在1.4以下，公務(wù)員使用空調(diào)的室內(nèi)溫度在26攝氏度左右等。標(biāo)準(zhǔn)明確后，政府采購需求確立、預(yù)算編制和執(zhí)行、結(jié)果評價(jià)與考核等都會有依據(jù)。我國目前的情況是，一方面，人們對政府部門某些超標(biāo)準(zhǔn)、超豪華采購等浪費(fèi)現(xiàn)象表示不滿；另一方面，對于什么是奢侈浪費(fèi)，如采購超高功能電腦做打字、編排等簡單工作，是否屬于奢侈浪費(fèi)，并沒有技術(shù)和法定判斷依據(jù)。因此，實(shí)現(xiàn)政府采購科學(xué)化，防止采購不必要功能，抑制奢侈浪費(fèi)，必須建立政府貨物、工程和服務(wù)的使用與采購標(biāo)準(zhǔn)，形成嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)控制體系。
首先，建立政府工程使用和采購標(biāo)準(zhǔn)。政府工程項(xiàng)目耗資巨大，與人民利益密切相關(guān)。因此，應(yīng)成為采購領(lǐng)域控制的重點(diǎn)對象。工程采購在確認(rèn)工程性質(zhì)及其必要性后，至少要有以下方面的標(biāo)準(zhǔn)控制：占地標(biāo)準(zhǔn)、人均辦公面積標(biāo)準(zhǔn)、單人最大辦公面積標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算和成本開支標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、建筑材料標(biāo)準(zhǔn)等。工程標(biāo)準(zhǔn)的制訂應(yīng)與工程的性質(zhì)、用途、功能要求、政府級次、地區(qū)人口、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、后續(xù)適應(yīng)性等相結(jié)合。標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，嚴(yán)禁地方和部門突破標(biāo)準(zhǔn)。
其次，建立貨物和服務(wù)使用與采購標(biāo)準(zhǔn)，對于一些政府部門常用的貨物與服務(wù)，如汽車、電腦、辦公設(shè)備、軟件系統(tǒng)、裝飾裝修材料等，制訂多重使用和采購控制標(biāo)準(zhǔn)。包括功能標(biāo)準(zhǔn)、國貨標(biāo)準(zhǔn)、自主創(chuàng)新率標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、成本開支標(biāo)準(zhǔn)等。功能標(biāo)準(zhǔn)可以控制產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際用途；國貨標(biāo)準(zhǔn)、自主創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)能夠保障政府采購政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；成本開支標(biāo)準(zhǔn)則能夠?qū)崿F(xiàn)直接的費(fèi)用控制。
最后，形成多層次的標(biāo)準(zhǔn)控制體系。貨物、工程、服務(wù)的使用和采購標(biāo)準(zhǔn)可以分全國性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)體系多個(gè)層次。全國性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由中央政府相關(guān)部門制訂，由全國人民代表大會討論審批，在全國范圍內(nèi)生效。在我國，人民代表大會是人民表達(dá)意見和行使權(quán)利的機(jī)構(gòu)，因此，只有人大通過的標(biāo)準(zhǔn)，才能體現(xiàn)社會公眾的意愿，成為反映人民真實(shí)需求的標(biāo)準(zhǔn)。在全國總體標(biāo)準(zhǔn)控制下，各地可以根據(jù)地方實(shí)際制訂地方標(biāo)準(zhǔn)，但不得超過或違反國家標(biāo)準(zhǔn)。如果因?yàn)闀r(shí)代發(fā)展等因素導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)需要改變，同樣需要人民代表大會調(diào)整和修訂。
四、加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理和控制
對于政府采購需求的評估和控制，最終還是要依靠具有法律約束意義的政府采購預(yù)算管理和控制?！墩少彿ā芬?guī)定，“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出”“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。但是，目前政府采購預(yù)算存在科學(xué)性、公開性、嚴(yán)肅性不足及約束力軟化等問題。一些地方和部門政府采購預(yù)算編制仍然處于相對“粗”的狀態(tài)，而且大多數(shù)都是根據(jù)預(yù)算安排的資金多少編制政府采購預(yù)算，如今年預(yù)算多少資金，必須根據(jù)資金數(shù)量安排完成采購，導(dǎo)致有些本不需要的功能，卻因?yàn)橘Y金使用不能完成而想方設(shè)法去采購，以使用完成預(yù)算安排的資金。而不是根據(jù)科學(xué)評估和界定實(shí)際采購需要，通過需要采購的功能的數(shù)量和價(jià)格編制采購預(yù)算，然后再確定需要安排預(yù)算資金。同時(shí)，采購預(yù)算審批帶有很強(qiáng)的行政性，因?yàn)椴少忣A(yù)算比較粗放，加上人民代表大會中的代表普遍不懂采購預(yù)算的內(nèi)容，所以審批環(huán)節(jié)也很難發(fā)揮確保必要功能、剔除多余功能的作用，審批環(huán)節(jié)的控制作用受到一定限制，導(dǎo)致政府采購預(yù)算本身應(yīng)有的計(jì)劃、監(jiān)管和控制功能作用空間變窄。
加強(qiáng)預(yù)算管理和發(fā)揮預(yù)算的監(jiān)控作用，需要做好多方面的工作，建立完善政府采購預(yù)算制度，包括明確的預(yù)算編制、審批和執(zhí)行監(jiān)控等制度和政策措施。其中，重點(diǎn)應(yīng)做好以下幾方面的工作。首先，采購預(yù)算必須建立在采購需求分析和評估的基礎(chǔ)上，應(yīng)以需求分析和控制為基礎(chǔ)，而不是先落實(shí)預(yù)算資金，后安排采購預(yù)算，不是一種簡單的采購需求匯總。需求評估應(yīng)由采購人、管理機(jī)構(gòu)及社會公眾等多方面的人員參與，并設(shè)置專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)和人員，按照規(guī)定的程序進(jìn)行。明確規(guī)定評估機(jī)構(gòu)和人員的職能、權(quán)限，對評估結(jié)果負(fù)責(zé)。其次，采購預(yù)算需要對資金來源、采購的產(chǎn)品與服務(wù)估價(jià)、執(zhí)行時(shí)間、采購項(xiàng)目和資金調(diào)整、采購項(xiàng)目和規(guī)格變動、編制和審批程序、權(quán)限與責(zé)任等作出詳細(xì)的規(guī)定，充分保障預(yù)算的科學(xué)性和有效性。最后，采購預(yù)算審批通過后，必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。由于采購預(yù)算可能存在一些計(jì)劃與實(shí)際需要方面的變化，在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)及時(shí)調(diào)整，并對調(diào)整設(shè)置合理合法的程序。對于不按預(yù)算執(zhí)行的行為，特別是濫采濫購的行為，必須依法追究責(zé)任。
（本文摘錄于國管局、國采中心《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購創(chuàng)新發(fā)展論文集》；作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授）